Ley 18.795 (Ley de vivienda promovida). Resultados de la implementación y su implantación en el mercado immobiliario uruguayo

Abstract

Uruguay enfrenta un severo déficit habitacional, estimado entre 70.000 y 80.000 viviendas, al tiempo que aproximadamente un 5% de su población reside en asentamientos informales. Históricamente, la cuestión habitacional no formó parte de las competencias estatales hasta comienzos del siglo XX, cuando el Estado comenzó a desempeñar un papel cada vez más relevante como constructor, regulador y financiador, especialmente con la creación del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) y la Dirección Nacional de Vivienda. La Constitución de 1967 supuso un hito al consagrar el derecho a una vivienda decorosa y al asignar al Estado el rol de garante para su cumplimiento. Sin embargo, dada su limitada capacidad de acción, la participación del sector privado resultó imprescindible para ampliar la oferta.

En este marco, la Ley 18.795, conocida como Ley de Vivienda Promovida (LVP), fue promulgada en 2011 con el objetivo de incentivar la inversión privada y dinamizar el sector de la construcción mediante exoneraciones fiscales. Este trabajo parte de la hipótesis de que la implementación de la LVP ha tenido resultados ampliamente satisfactorios, superando las expectativas iniciales. Entre sus objetivos declarados se encuentran la ampliación del parque habitacional, el acceso a la vivienda por parte de sectores socioeconómicos medios y medios-bajos, la promoción de la integración social, la mejora de las condiciones de financiamiento y el estímulo a la innovación tecnológica en el sector. En consecuencia, el presente estudio busca evaluar los resultados de la ley desde una perspectiva territorial, fiscal y urbana, con el fin de aportar elementos que contribuyan al perfeccionamiento de las políticas habitacionales en el país.

Los antecedentes disponibles sugieren que la LVP ha generado efectos urbanísticos significativos, aunque sus resultados en términos sociales han sido limitados. El análisis evidencia una fuerte concentración territorial en Montevideo y una estandarización tipológica orientada hacia edificios de categoría media-alta. En este sentido, Zurmendi (2020) introduce el concepto de “inclusión simbólica” para describir una situación en la que, si bien las viviendas promovidas son formalmente accesibles, resultan de hecho excluyentes debido a sus elevados precios, privilegiando procesos de renovación urbana antes que el acceso efectivo a la vivienda. Por su parte, otros autores (Viñar, 2018; García López, 2018) señalan que la oferta habitacional generada por la LVP se encuentra más orientada a inversores que a las necesidades reales de los hogares uruguayos, lo que refuerza una lógica mercantilista por sobre la función social de la vivienda. A ello se suman vacíos relevantes de información respecto a los perfiles de compradores o arrendatarios, así como una escasa sistematización de estudios fuera del área metropolitana, que dificultan una evaluación integral de los impactos de la ley.

Con el objetivo de abordar estas carencias, la metodología adoptada en este trabajo combina enfoques cualitativos y cuantitativos. Por un lado, se realizó una revisión documental de fuentes jurídicas, técnicas, científicas y periodísticas; por otro, se elaboró un análisis empírico a partir de una base de datos abierta de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), que incluye 1.521 proyectos correspondientes a 41.567 viviendas promovidas entre 2011 y 2025. Esta base fue ampliada y enriquecida con variables adicionales como número de unidades y superficies estimadas, lo que permitió un análisis tipológico más preciso. A partir de esta información, se estimaron los montos de exoneraciones fiscales otorgadas, con base en áreas promedio por tipología de vivienda.